强化反垄断和防止资本无序扩张，是2021年国家经济发展的重点任务之一。随着反垄断政策的不断强化、相关大案要案的陆续公布，我国反垄断执法已经进入常态化、强监管时代。

在立法修法层面，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》进行了审议，于2021年10月23日向社会公众公布并征求意见，意味着我国反垄断法的修订工作将会全面提速、加快完成。

在执法层面，通过对经营者集中案例的统计数据进行分析，仅2021年一年，国家市场监管总局发布的对违法实施经营者集中处罚案例的数量就已经超过了2014-2020年过去几年发布数量的总和。就在前几日，2021年11月20日，国家市场监管总局依法发布对43起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，涉及案件数量多、涉及企业广泛、交易时间跨度较长。腾讯、阿里、百度、京东、滴滴、美团等均涉其中，其中属腾讯系与阿里系最多，分别涉及13起和12起案件。在此做一个简单的对比，以2020年为例，2020年全年违法实施经营者集中处罚案例总共也才13例，而今年以来仅腾讯系案例就已经和去年全年案例总数持平。由此可见，今年以来相关执法部门加强了对反垄断领域经营者集中的审查力度，所查处的企业数量不可谓不多。

总体来说，就经营者集中案件审查而言，在强化反垄断执法的大环境之下，企业经营者主动申报的意识须不断提高。而执法部门在有限的执法资源下，集中力量精准出击，对重点行业或领域重点关注，将会成为执法方向的必然选择。正如《反垄断法（修正草案）》第37条规定，“国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。”因此，笔者认为，结合近年执法机关对违法经营者集中行政处罚的实际情况与特点来看，以下几点趋势或问题值得关注。

一、规范涉及协议控制架构企业（VIE）的经营者集中行为
根据笔者的统计，在2014年至2021年11月20日期间，因违法实施经营者集中被行政处罚的案件总计为153起，涉及到213家企业（见下表1）。以2020年为例，被处以50万元顶格罚款的案件仅有3起，分别是国市监处〔2020〕26号、国市监处〔2020〕27号、国市监处〔2020〕28号，即阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业（集团）有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案。上述三家被处罚公司均在互联网领域有较大的影响力，且都存在协议控制架构：其中既有被调查的经营者存在协议控制架构的情形，也有目标公司通过协议控制境内运营实体的情形。

在上述这三起案件中，释放出来的信号已非常明确，那就是《反垄断法》适用于所有主体，包括但不限于内资和外资企业、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业等等。同时，上述三起案件也是执法机关首次对协议控制架构企业违法实施经营者集中进行处罚。而且2020年12月14日，市场监管总局反垄断局主要负责人在接受采访时也表示，希望能够通过这三起案件，让经营者更清楚地认识到协议控制架构不是互联网企业规避经营者集中监管的理由，违法实施集中，均会受到相应处罚。
2021年2月7日发布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》对此也已进一步明确：“涉及协议控制架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围”。据此，执法机关对涉及协议控制架构企业的经营者集中行为的监管做到了有法可依、逐渐规范，协议控制架构不再是企业规避经营者集中监管的“避风港”。
为此，我们建议相关企业在实施经营者集中时，应当进一步提高依法申报的风险意识，审查自身企业架构，尽早放弃观望态度，高度重视并聘请专业律师积极主动申报。无论何种类型的企业，无论是被调查的经营者、目标公司还是实际控制人存在协议控制架构，只要违法实施经营者集中都将会受到相应的行政处罚。

二、强化民生领域和科技领域的反垄断监管

通过查阅近几年的《中国反垄断执法年度报告》可以看出，反垄断执法机构对民生和科技领域一直保持着很高的监管力度。
在2019年，反垄断执法的重点行业主要是医药行业、公共事业行业、石油化工行业、汽车行业、航空行业、建筑和房地产行业、信息通信行业等。

在2020年，反垄断执法的重点行业主要是互联网行业、半导体行业、汽车行业、建筑材料行业、公共事业行业、医药行业、交通运输行业、石油化工行业等。

医药行业、建筑和房地产行业等民生领域，是直接关乎人民群众切身利益的行业与领域，对上述重点行业与领域加强反垄断审查，有利于增进人民福祉，维护社会公平。

而互联网行业、航空行业等科技领域，关涉国家核心竞争力，在国际竞争愈发激烈的大背景下，强化科技领域的反垄断审查工作，有利于促进科技企业有序健康发展，也有助于提高我国科技实力、激发活力。2021年以来，国家对科技领域尤其是互联网领域进一步加大了反垄断审查力度。

截至2021年11月20日，国家市场监管总局已累计发布了92例对违法实施经营者集中行政处罚的通报，其中针对互联网领域的违法实施经营者集中行为，就发布了86例处罚通告，占比为93.48%。
仅有的6起非互联网领域的违法实施经营者集中案分别为：华发物业与仲量联行设立合营企业华发仲量联行案（国市监处〔2021〕2号）、宝能汽车收购观致汽车股权案（国市监处〔2021〕4号）、中山乐兴通过合同取得深圳索菱控制权案（国市监处〔2021〕5号）、武汉金宇与敦豪北京设立合营企业案（国市监处〔2021〕11号）、萃联中国收购沈阳捷通股权案（国市监处〔2021〕42号）、中集集团收购中国消防股权案（国市监处〔2021〕43号）。

由此可见，今年以来互联网领域违法实施经营者集中的案件数量远多于其他领域的案件数量。这说明执法机关对互联网领域的违法实施经营者集中行为，采取了强监管、严惩罚的态度。但从另一个方面也可看出，互联网平台主动申报意识也在不断提高，实施集中的公司通过主动梳理和申报相关交易，以期能够通过反垄断审查。

随着申报数量的激增，在有限的执法资源、人员编制等条件制约之下，未来国家市场监管总局、国家反垄断局是否会调整现有的执法架构，是否会授权省级执法机关参与或执行审查工作，拭目以待。

三、加大未依法申报违法实施经营者集中的处罚力度，顶格罚款案件大幅增加

根据现行《反垄断法》第四十八条：“经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。”50万元的顶格罚款与这些动辄上亿元的交易标的金额相比，实在是九牛一毛。但在现行反垄断法之下，50万元顶格罚款已属于最严厉的处罚措施了。现如今，50万元顶格罚款已经不能满足当今反垄断执法工作的要求，反垄断法需要及时修正、与时俱进。

相比域外而言，目前我国针对违法实施经营者集中的罚款额度明显偏低，处罚措施确实欠缺威慑力，使得企业违法成本低，一些企业频繁违法实施经营者集中，或者对以往集中案例处于观望状态。以欧盟为例，2004年开始施行的《欧盟并购条例》 [Regulation (EC) No 139/2004 — the control of concentrations between undertakings (the Merger Regulation)]第14条第2款，就对未依法申报而进行的经营者集中设置了总营业额10%的罚款上限。这意味着在欧盟，企业如果违法实施经营者集中可能将面临巨额罚款，这也使得企业在实施经营者集中时不得不慎重评估反垄断风险与后果。

不过，值得期待的是，在2021年10月23日公布的《反垄断法（修正草案）》第五十六条中，对于违反法律规定进行经营者集中，罚款额度上限由原来的50万元变更设置为“上一年度销售额百分之十”，其中对于上一年度没有销售额的，处五百万元以下的罚款。虽然目前《反垄断法（修正草案）》还处于征求意见阶段，但为了适应新时代反垄断的需要，罚款额度的变化趋势已经不可逆转。在未来企业如果违法实施经营者集中所面临的处罚将更加严厉，罚款数额也将大幅提高，这会对企业违法实施经营者集中产生极大的威慑力。当然，尽管罚款额度会有所提高，但具体如何确定该规定中的企业“销售额”依然是问题的关键。对于企业来说，销售额可以是国内销售额，也可以是全球销售额；可以是涉案企业的销售额，还可以是整个集团的销售额。因此，到底是“抓大放小”，抑或是“抓小放大”，未来还需要出台相关细则予以明确。

从相关的处罚案例和数据来看，上述变化将带来的震慑力已经预先产生了效果。经笔者统计，在2014-2020年过去7年间，未依法申报违法实施经营者集中被行政处罚的案件数量总计为61件，总体呈现上升趋势，2019年稍达到一个峰值，2020年又有所回落。而2021年截至目前，未依法申报违法实施经营者集中被行政处罚的案件数量就达到了92件，申报数量和处罚数量呈现出爆发式的增长，已经超过了2014年-2020年过去7年案件数量总和（见下表2）。此外，2020年系首次出现顶格罚款50万元的年份，但仅有3起，约占当年违法实施经营者集中行政处罚案件数量的23.07%。而进入2021年以后，截止11月20日，在国家市场监管总局作出92例违法实施经营者集中行政处罚决定中，被顶格处罚50万元的案件就有86件，占比达到了93.48%，平均罚款金额也有所提高（见下表3）。由此可见，进入2021年以后，未依法申报违法实施经营者集中的处罚案件数量已经大幅增加，呈现出加速上升趋势，且大多数都被顶格处罚。这也体现出反垄断执法力度不断加大、执法愈发严格、企业反垄断风险意识越来越强等特征。

四、推进反垄断相关配套制度修改完善，充实监管力量

《反垄断法》自2008年8月1日生效以来，相关配套制度不断健全完善，修法工作也在稳步推进。2020年1月2日，国家市场监督管理总局公开发布《反垄断法修订草案公开征求意见稿》，向社会公众广泛征求意见，标志着我国《反垄断法》的修订进程启动。而备受国内外关注的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》也已于2021年2月7日生效，这让互联网领域的反垄断法律制度更趋完善，也更具有可操作性和可预期性。2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《反垄断法（修正草案）》进行了审议，并于2021年10月23日公布，再次向社会广泛征求意见，此次修正针对反垄断法实施中存在的突出问题，进一步完善了反垄断相关制度，加大了对垄断行为的处罚力度，为强化反垄断和防止资本无序扩张提供更加明确的法律依据和更加有力的制度保障。

《反垄断法》从征求意见稿到现在的修正草案，已经在不断加强对反垄断执法的保障。征求意见稿中规定反垄断执法机构可以根据具体情形责令停止实施集中，附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件，责令继续履行附加的限制性条件中的义务或变更附加的限制性条件，责令限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要救济措施恢复到集中前的状态。修正草案中规定了反垄断执法机构依法对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查时有关单位或者个人的配合义务，并规定对涉嫌违法行为的经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其采取措施进行整改。上述这些变化将为反垄断执法工作提供有力的制度保障，进一步扩充反垄断执法机构权限，提升治理能力。

在充实执法力量和队伍建设上，2021年11月18日在国家市场监督管理总局办公大楼，国家反垄断局正式挂牌。甘霖任市场监管总局副局长、国家反垄断局局长，主持国家反垄断局工作。如此一来，首先可以解决多头监管的协调问题，统一反垄断执法。其次，国家反垄断局下设竞争政策协调司、执法一司、执法二司，相比此前受限于市场监管总局反垄断局，如今可以扩充人员编制，充实反垄断监管力量。而从官方公布三个新司局机构职责来看，数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法、数字经济领域经营者集中反垄断审查被单独列出。可见，数字经济将成为监管执法的重点领域。当然，随着申报数量的激增，在有限的执法资源、人员编制等条件制约之下，未来国家市场监管总局、国家反垄断局还可能会调整现有的执法架构，授权省级执法机关参与或执行审查工作。

简而言之，随着科技进步与技术发展，我国平台经济蓬勃发展，新业态、新模式层出不穷，但涉及垄断的大案、重案、疑难杂案也明显增多，给市场监管带来了巨大的挑战。如今反垄断执法进入常态化，强监管时代已是大势所趋。各类企业，尤其是平台企业，都应当严格遵守反垄断法律法规，在实施经营者集中之前充分评估反垄断风险，或者聘请具有相关专业经验的律师进行咨询，依法申报。而反垄断执法部门，则应当依法依规提高执法透明度，充分保障社会各界对反垄断执法的有效监督，切实维护市场公平竞争，使我国的反垄断事业不断发展进步。