2006年《可再生能源法》施行后，国家财政设立可再生能源发展基金，对可再生能源项目进行补贴。早在2009年，金太阳示范工程项目时期，光伏发电就存在补贴，2013年开始，全国分为三类太阳能资源区，分别确定不同的光伏标杆上网电价。2009年开始，全国风力发电分为四类资源区，并实行不同的风电标杆上网电价。上述标杆电价均包括脱硫煤上网电价和国家可再生能源发展基金补贴两部分。

2021年，国家发改委发布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》要求，自2021年8月1日起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目，中央财政不再补贴，实行平价上网，历时10余年的光伏、风电项目补贴逐步退坡。

国家可再生能源发展基金的资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入，可再生能源电价附加从2006年开始征收，收入初始征收标准为0.2分/千瓦时，到2016年增加至1.9分/千瓦时，但随着新能源项目的快速发展，可再生能源电价附加远远跟不上新能源项目补贴的规模，导致新能源项目补贴缺口愈发扩大，纳入补贴目录历时长、实际补贴资金拨付延迟等问题突出。

随着新能源行业的整体发展，新能源发电国家补贴退坡进入平价时代，对于国补存量项目的核查力度逐步加强，新能源企业的国补核查法律风险的应对，成为行业所共同关注的话题。

【新能源项目国补核查的进程】

2020年起，财政部即委托国家可再生能源信息管理中心对国补的使用情况和国补项目进行核查，但这类核查对于新能源行业的整体影响较小。

2022年3月，国家发改委、国家能源局以及财政部联合下发《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》，决定在全国范围内开展可再生能源发电补贴核查工作，进一步摸清可再生能源发电补贴底数，严厉打击可再生能源骗补行为。

自查对象包括电网企业和发电企业，范围为截止到2021年12月31日已并网有补贴需求的再生能源发电项目，其中发电企业的范围为风电、集中式光伏电站以及生物质发电项目。自查内容包括项目合规性、规模、电量、电价、补贴资金、环境保护六个方面。10月8日，三部门再次联合发布了《关于明确可再生能源发电补贴核查认定有关政策解释的通知》，就补贴核查中存在诸多疑义的相关内容进行了说明。上述通知下发后，新一轮国补核查工作正式开展，本次国补核查的范围、深度都是前所未有的，被视为新能源企业国补核查大考，引起了行业的高度关注。

2022年10月28日，第一批合规项目名单公布，项目数量共7344个，涵盖享受可再生能源发电补贴政策的风电、集中式光伏发电和生物质发电项目，公示期于11月7日结束，目前尚未最终公布名单，且仍有大量的新能源项目并未进入上述合规名单中。

【新能源项目国补核查对新能源企业的直接影响】

1、补贴核减、取消导致直接经济损失

太极实业曾发布公告，内蒙古发改委发布的《关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知》涉及其子公司五个集中式光伏电站，本次电价批复废止将导致所涉电站电价补贴被取消，经初步测算，预计减少公司2022年下半年光伏发电业务收入4906万元左右，减少公司2022年下半年净利润4170万元左右。

太极实业被废止电价批复的项目涉及内蒙地区五个集中式光伏电站，合计装机容量115MW，取得批复时间为2015年，批复电价为0.9元/千瓦时，如不享受电价补贴，则执行0.2829元/千瓦时的标杆电价。按照太极实业公布的数据，电价补贴被取消，仅2022年下半年的发电业务收入将减少4906万元，按照电价补贴20年计算，本次电价补贴被取消，涉及的发电业务收入减少将达到近20亿元，给企业造成巨大的经济损失。而且上述电站建设时间较早，相应的建设成本较高，项目盈利很大程度上依赖于可再生能源发电补贴，如今项目补贴被取消，该等项目也很可能面临亏损的风险。

除太极实业外，江南化工等多家上市公司也先后发布公告，提示国补退回等风险。此外，国内目前实际控制新能源项目最多的企业仍为几家头部央企，如国电投、华能、大唐、华电、三峡、国家能源集团等，在庞大的新能源资产体量下，如在国补核查过程中被发现问题，涉及电价批复被取消、国补资金被核减或者退还等，相应的损失金额也将巨大，对于大量持有新能源资产的上市公司来说，补贴核查导致的直接经济损失，亦可能对上市公司的股价造成不利影响。

2、收购类项目引发民事纠纷

2022年之前，大型企业的新能源项目在很大程度上依赖于收购获取，且被并购方以民营资本居多。在此类项目中，如因项目交割前存在的问题导致项目交割后发生损失的，通常由转让方承担赔偿责任，但动辄亿元的经济损失对于转让方而言属于重大负担，转让方和收购方势必将在收购协议的权利义务上产生纠纷，进而引发民事纠纷。

3、项目融资的基础资产出现重大瑕疵

在新能源项目开发建设以及运营过程中，融资行为通常伴随始终，而新能源项目融资规模很大程度上依赖于其预期可获得的可再生能源发电补贴，上网电价和该等补贴形成的应收账款通常被用于融资的质押担保以及作为资产证券化的基础资产，如可再生能源发电补贴被取消，意味着该应收账款将极大缩水，进而导致融资方需要补充增信措施、用新资产替换该基础资产，亦可能直接触发提前还款、回购条款，进而给融资方的整体融资造成风险。

【新能源项目国补核查的法律应对】

1、涉国补核查项目资料自查

从光伏和风电项目来看，本次国补核查涉及项目合规性、规模、电量、电价、补贴资金五个方面内容，主要涉及项目备案（核准）、备案（核准）文件的效力、变更投资主体、项目纳入建设规模、项目超装、以少代全等。目前多家公司接到核查小组的通知，主要意见如下：1、未纳入建设指标规模；2、为违规项目批复上网电价；3、擅自变更项目投资主体；4、未在备案（核准）文件有效期内开工；5、编制虚假并网证明材料获得较高上网电价等。新能源企业可结合本次国补核查的要点以及目前常见的反馈意见进行针对性的资料梳理和合规审查，如发现存在瑕疵，则建议提前研判、分析原因，以便做好与审计署特派办/整改整治组的沟通、反馈。

从我们经手的多起新能源项目国补核查情况来看，国补核查的资料来源主要包括电网公司留存文件和发电量记录、补贴申报平台上传资料、项目公司向审计署特派办/整改整治组提供的确认内容和说明以及其他技术取证资料，我们发现部分项目存在文件记载内容不一致的情形，该等情形应当重点关注并查明原因。此外，需要提示的是，部分项目关于项目重要文件的效力依赖于当地政府部门、第三方机构出具的确认意见，但该等确认意见如与事实不符，也无法成为项目合规性的保障。

2、与审计署特派办/整改整治组的积极沟通

在国补核查过程中，审计署特派办/整改整治组会向项目公司下发通知/取证单/核查单（实务中可能通过电网企业向项目公司转发），载明项目存在的问题以及处理结果、执行期限，同时明确对于通知所述内容如有异议，可以提出。项目公司在收到上述核查文件后，应当及时分析文件中描述的事实是否符合客观事实，提及的依据是否公示、合法有效，并分析项目存在上述问题是否存在特殊原因，同时做好向审计署特派办/整改整治组的沟通。

3、行政复议和行政诉讼

从目前国补核查下发的文件来看，无论是要求退回补贴的通知还是直接废止电价批复文件的通知，出具部门均为行政机关，针对对象为项目公司，通知内容为追回补贴资金或取消电价补贴，属于具有行政法效果的行为，如项目公司认为该等行为侵犯其合法权益，其有权申请行政复议乃至提起行政诉讼。

值得注意的是，从目前部分项目公司收到的通知来看，均未明确告知项目公司具有申请行政复议的权利和期限，在行政诉讼的司法实践中，上述情形可能导致行政复议期限并不受60天提起期限的限制，进而给项目公司是否提起行政复议以及何时提起行政复议留出余地。实务中，项目公司亦须考虑申请行政复议、提起行政诉讼的胜诉率以及是否可能会对其他项目的开发、运营造成影响。据我们了解，已有项目公司直接向国家发改委、省一级人民政府申请行政复议并获得受理。

4、民商事诉讼

在收购类项目中，受让方与转让方在收购协议中，通过会对项目公司的债权债务承担时点进行划分，对于交割前原因导致在交割后发生的损失，通常约定由转让方承担并赔偿给项目公司。在国补核查过程中，如项目公司因交割前的原因导致国补被追回，则收购方可通过协议约定要求转让方承担国补核查发现的问题导致的损失，建议收购方提前与转让方沟通协调，共同配合处理国补核查，并做好发起民事诉讼以维护自身权益的准备。

在此过程中，需要项目公司注意如下几点，第一，关注转让方的执行能力并谋求财产保全措施；第二，关注双方对于损失发生是否都具有一定过错且可能导致责任比例划分；第三，关注实际损失的确定以及预期可得利益损失的可预期性和确定性。

【结语】

国补核查有其相应的时代背景，亦有很强的政策背景，国补核查目的在于发现含国补存量项目在国补申报、审核过程中可能存在的问题，该出发点无可厚非，但亦应看到，如国补被取消或核减，对于任何一家新能源企业来说都将是重大损失，国补核查工作应当秉承公平公正、合法合规的基本原则并充分保护新能源企业的合法正当权益。从目前来看，国补核查结果未到强制执行的地步，从公开渠道查询也未发现国补核查直接引发的司法程序，但随着国补核查工作的推进，关于国补核查的实体法律问题和程序法律问题都将会逐一显现和论证，而对于新能源企业来说，无论是未雨绸缪还是亡羊补牢，均应当引起高度重视并提前采取措施。