根据《水土保持法》第十八条、第二十四条规定：“水土流失严重、生态脆弱的地区,应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动,严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。禁止开垦、开发植物保护带。”“生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的,应当提高防治标准,优化施工工艺,减少地表扰动和植被损坏范围,有效控制可能造成的水土流失。”

根据《水利部关于加强水土保持空间管控的意见》（水保〔2024〕4号）规定：“水土流失严重、生态脆弱的地区是指水土流失严重、生态脆弱区域是指在生态空间范围内，水土流失强度大，植被和地表覆盖物一旦破坏，极易加剧水土流失，生态系统难以恢复，必须严格保护的水土保持功能重要和水土流失敏感脆弱区域。水土流失重点治理区是指水土流失严重，亟需开展重点治理和提质增效，改善群众生产生活条件的区域。”

实务中，在新能源项目选址过程中，大量着眼于基本农田、耕地、生态红线等基本要素，对于易造成水土流失区域的关注度远远不够。新能源项目开发建设过程中，应当注重避让水土流失严重、生态脆弱的地区，避让植物保护带，同时建议避让水土流失重点预防区和重点治理区，否则可能导致项目无法建设以及水土保持相关成本的增加。

笔者曾参与河南省某风电项目，根据《河南省水土保持规划（2016-2030年）》（豫政文[2016]131号），该项目区位于黄泛平原风沙省级水土流失重点预防区且无法避让。根据《生产建设项目水土流失防治标准》（编号为GB/T50434-2018）第4条：“项目位于各级人民政府和相关机构确定的水土流失重点预防区和重点治理区的，应执行一级标准。”该项目实际执行北方土石山区一级标准，相较于二级标准、三级标准，在渣土防护率、表土保护率、截排水工程和拦挡工程的工程等级等事项上要求更高，相应的成本也更高。

二、新能源项目开发涉及水土流失区域应编制水土保持方案

根据《水土保持法》第二十五条第一款规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目,生产建设单位应当编制水土保持方案,报县级以上人民政府水行政主管部门审批,并按照经批准的水土保持方案,采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的,应当委托具备相应技术条件的机构编制。”

根据《生产建设项目水土保持方案管理办法》（水利部令第53号）第五条第二款规定：“本办法所称可能造成水土流失的生产建设项目，是指在生产建设过程中进行地表扰动、土石方挖填，并依法需要办理审批、核准、备案手续的项目。”

新能源项目属于需要办理核准、备案的项目，并且在项目实施过程中必然会涉及地表扰动、土石方挖填等行为，因此新能源项目只要位于“山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”区域内，就应编制水土保持方案。关于“山区、丘陵区、风沙区”的范围可参考《全国水土保持规划（2015-2030年）》，亦可直接咨询当地水行政主管部门。关于编制水土保持方案的机构，当下并无特别资质限制，但应具备相应的专业技术条件，项目公司在委托专业机构编制水土保持方案时，可在具体条款中约定以获得水行政主管部门的批准作为合同义务履行的重要成果。

三、新能源项目水土保持方案的形式和审批

根据《生产建设项目水土保持方案管理办法》第七条规定：“水土保持方案分为报告书和报告表。征占地面积5公顷以上或者挖填土石方总量5万立方米以上的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告书。征占地面积0.5公顷以上、不足5公顷或者挖填土石方总量1000立方米以上、不足5万立方米的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告表。征占地面积不足0.5公顷并且挖填土石方总量不足1000立方米的生产建设项目，不需要编制水土保持方案，但应当按照水土保持有关技术标准做好水土流失防治工作。”

根据《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）规定：“水土保持方案报告书和报告表应当在项目开工前报水行政主管部门审批，其中对水土保持方案报告表实行承诺制管理。征占地面积不足0.5公顷且挖填土石方总量不足1千立方米的项目，不再办理水土保持方案审批手续，生产建设单位和个人依法做好水土流失防治工作。”

新能源项目尤其是光伏项目征占地面积超过5公顷以上是普遍情况，因此该类项目在实务中均须编制水土保持方案报告书并报水行政主管部门审批。关于水行政主管部门的审批层级，国务院或者国务院有关部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由水利部审批，县级以上地方人民政府及其有关部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由同级人民政府水行政主管部门审批，跨行政区域的生产建设项目，其水土保持方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门审批。

四、未编制水土保持方案、水土保持方案未经审批径行建设的法律后果

根据《水土保持法》第二十六条规定：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的,生产建设项目不得开工建设。”

根据《生产建设项目水土保持方案管理办法》第五十三条规定：“违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期补办手续；逾期不补办手续的,处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的。”

应当编制水土保持方案的新能源项目必须完成水土保持方案的编制并经水行政主管部门批准后方可开工建设，否则存在被责令停止建设并处罚款的风险。

根据《水土保持违法行为违法情节及行政处罚自由裁量权参照执行标准》，对于依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的，处罚自由裁量权参照执行标准如下：

经公开渠道查询，部分新能源项目存在未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门审批而遭到行政处罚的案例，如：

1、2022年7月，四川某建筑工程有限公司实施的贵州省平塘县某光伏电站项目编制的水土保持方案未经批准而开工建设，其行为违反了《中华人民共和国水土保持法》第二十六条，被责令停工建设并罚款人民币60000元。

2、2021年9月，关岭某能源科技有限公司在关岭县新铺镇开工建设得农业光伏电站项目，该建设项目未编报水土保持方案就开工建设，存在未批先建情况，对关岭某能源科技有限公司处以罚款人民币120000元并要求限期申报水保方案。

3、2021年8月，云南某建筑工程有限公司在关岭县开工建设光伏电站项目，该建设项目未编报水土保持方案就开工建设，存在未批先建情况，对云南某建筑工程有限公司处以罚款人民币100000元，限期补报水保方案。

并且值得关注的是，在处罚案例中，不但有项目建设单位被处罚，直接从事项目建设的施工单位亦存在被处罚的案例。从处罚金额来看，应已达到重大行政处罚的标准，上市平台所涉新能源项目应更加重视水土保持方案编制和报批事宜。

新能源项目开发前期，应当关注项目是否涉及水土流失预防区、重点治理区等特别区域并尽可能避免，对于应当编制水土保持方案的项目，在项目开工建设之前应编制水土保持方案并获得水行政部门的批准，否则存在被行政处罚的风险。