一、存在控股、管理关系的不同单位参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标的法律后果？

（一）行政法规

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019修订）第三十四条 与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。

《政府采购法实施条例》第十八条第一款 单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。

（二）部门规章

《水运工程建设项目招标投标管理办法（2021）》第三十五条与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。施工投标人与本标段的设计人、监理人、代建人或招标代理机构不得为同一个法定代表人、存在相互控股或参股或法定代表人相互任职、工作。违反上述规定的，相关投标均无效。

《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》第三十二条投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或其他组织。与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人或其他组织不得参加投标；接受委托参与项目前期咨询和招标文件编制的法人或其他组织不得参加受托项目的投标，也不得为该项目的投标人编制投标文件或者提供咨询。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一招标项目包投标，共同组成联合体投标的除外。违反前三款规定的，相关投标均无效。

《民航专业工程建设项目招标投标管理办法》第二十八条投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。

（三）地方性法规

《江苏省招标投标条例（2023修订）》第三十九条与招标人存在利害关系，可能影响招标公正性的法人、非法人组织或者自然人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。

《贵州省招标投标条例（2020修正）》第二十六条单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同投标人，不得参加同一合同项下的投标活动。一个制造商对同一品牌同一型号的货物，仅能委托一个代理商参加投标。

截至目前除《上海市建设工程招标投标管理办法》外，未核查到上海市发布有关招投标的地方性法规。《上海市建设工程招标投标管理办法》未规定存在控股、管理关系的不同投标人，不得参加同一合同项下的投标活动，但是第二十四条规定参加投标活动的人员为同一标段其他投标人的在职人员视为投标人相互串通投标。

小结：《中华人民共和国招标投标法实施条例》等规定，单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标，相关投标均无效。该规定属于效力性规定，招标人可以依据上述规定在资格审查阶段拒绝相关单位投标。法律法规没有明确规定招标人拒绝一家还是全部拒绝，从扩大供应商范围、充分竞争的角度，招标人可以编制招标人文件，说明在该等情况下，招标人有权决定拒绝在后投标人或者全部拒绝，以避免投诉风险，推进合规建设。

二、司法实践中如何理解、适用“存在控股、管理关系”？投标人之间存在“关联关系”是否一定会导致投标无效呢？

（一）投标人之间存在控股、参股关系的案例

案例1：最高人民法院(2019)最高法民申3553号/2019.11.07 /裁判

最高院认为：根据《招投标条例》第三十四条第二款、第三款的规定，单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标，否则相关投标无效。该条中的“控股关系”，应理解为参加同一招标项目投标的一单位为另一单位的控股股东。《中华人民共和国公司法》第二百一十六条第二项规定：“控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。”

裁判要旨：最高人民法院(2019)最高法民申3553号案例将《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019修订）第三十四条中的“控股关系”，明确理解为参加同一招标项目投标的一单位为另一单位的控股股东。

案例2：安徽省路桥工程集团有限责任公司与合肥市公共资源交易监督管理局、合肥市人民政府行政监察(监察)一审行政判决书/安徽省合肥市包河区人民法院、(2019)皖0111行初22号/2019.12.23 裁判

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本案中，针对被诉行政行为的司法审查，据此分为两个部分：一、原行政行为是否合法。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。”本案中，原告与安徽水利开发股份有限公司属于不同的法人。经本院核实，后者对前者的持股比例为72.6579%，两者存在控股关系，不得同时参加涉案项目投标。被告合肥市公共资源交易监督管理局在受理举报后，经调查后作出关于原告中标无效的处理决定，该行政行为并不违法。然而，本院需要指出的是，该处理决定在原告所应承担法律责任的文字表述上存在瑕疵，亦即：根据上述行政法规的规定，应当首先确认原告投标无效。二、复议决定是否合法。本案中，被告合肥市人民政府作为复议机关，自受理行政复议申请之日起，至作出行政复议决定之日，其所遵循的程序以及形成的决定，不违反《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条之规定，判决如下：驳回原告安徽省路桥工程集团有限责任公司的诉讼请求。

裁判要旨：法院认为存在控股关系，同时参加涉案项目投标无效。

案例3：浙江湖州市建工集团有限公司、湖州三洋置业有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书/浙江省湖州市中级人民法院、(2019)浙05民终298号/2019.12.19 裁判

一审法院认为，本案争议焦点为，一、本案建设工程施工合同是否存在无效的情形，应否认定合法有效；本案中，建设方三洋公司以投标邀请书的形式邀请建工集团、嘉业公司和湖州华昌建设有限公司共同参加投标，三洋公司在邀请招标前，已就开发建设的三洋阳光海岸项目工程与东迁公司、建工集团、嘉业公司及沈新华进行了实质性商谈，并确定由沈新华负责整个工程的实际施工，其行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条有关“投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。”的规定，根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条“投标人相互串通或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效。”以及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：……（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。”之规定，应认定中标行为无效。而且，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定，单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前款规定的，相关投标均无效。本案中，同时参加邀请招标的建工集团与嘉业公司为关联企业，嘉业公司系建工集团的控股子公司，存在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定的应当认定中标行为无效的情形。综上，双方签订备案的施工合同和之后签订的补充合同，均应认定无效。

裁判要旨：法院认为存在控股关系，同时参加涉案项目投标无效。

案例4：2019年终87号上诉人安溪县住房和城乡建设局因与被上诉人福州建工（集团）总公司招标投标行政管理一案判决书/福建省泉州市中级人民法院(2019)闽05行终87号2019.04.18 裁判

法院认为:根据本案招标投标时另一投标企业福州第七建筑工程有限公司的公司登记情况及公司章程，被上诉人福州建工（集团）总公司持有该公司83.29%的股份，且与叶向阳依法共同履行股东职责。上诉人在其作出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》中认定，“福州建工（集团）总公司是福建第七建筑工程有限公司控股股东，存在控股、管理关系”并无不当。

裁判要旨：法院认为存在控股关系，同时参加涉案项目投标无效。

案例5：苏州全向建筑装饰有限公司与南通和硕餐饮管理有限公司装饰装修合同纠纷案/江苏省海安市人民法院(原江苏省海安县人民法院)(2018)苏0621民初1184号2018.04.20 裁判

法院认为：《中华人民共和国招标投标法》第五条规定,招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条第二款规定，单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反规定的，相关投标无效。本案中，根据被告和硕公司举证，陈长卫既是全启公司的全资持股人，又在全向公司持股50%，可以认定为陈长卫控制或者管理全向公司和全启公司，两公司向同一招标项目投标，违反了法律、行政法规的强制性规定，其投标行为无效。

裁判要旨：法院认为存在控股关系，同时参加涉案项目投标无效。

案例6：青岛沃尔特节能工程技术有限公司与南宁冷辉空调冷冻技术服务有限责任公司、广西康鑫辉节能技术有限责任公司串通投标不正当竞争纠纷一审民事判决书/广西壮族自治区南宁市（地区）中级人民法院(2018)桂01民初319号2019.03.07 裁判

本院认为，两公司投资人之一相同，并不属于沃尔特公司主张的投资参股关系。吴蔓秋在康鑫辉公司中持股比例仅有20%，对公司决策并不享有决定性的表决权，根据两公司的公司章程，其担任的监事亦不能决定公司的决策。仅根据上述事实，不能认定吴蔓秋为两公司的实际控制人，更不能认定两公司存在财产利益、盈余分配等方面人格混同的情形。此外，冷辉公司与康鑫辉公司的关系亦不属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定的“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”的情形。沃尔特公司主张的证明逻辑不能成立。而根据沃尔特公司提交的证据，亦不能通过其他推理、印证等间接证明的方式得出冷辉公司、康鑫辉公司在涉案项目中存在串通投标的结论。需要说明的是，串通投标行为既可能发生在投标前也可能在投标后，股东登记变更时间并不是认定该事实存在的关键，且本案涉及的是两公司是否存在同一控制人即内部控制权由谁行使的问题，并不涉及公示公信效力，股东权利的转移以完成转让并记载于股东名册时完成，不以变更登记为准。沃尔特公司需要的是提交对串通投标事实的证明达到排除合理怀疑程度的证据，但其无法完成该证明要求，故本院对其主张不予支持。

裁判要旨：法院以投标人之间存在投资参股关系而非控股关系，不属于投标无效情形。

小结：最高人民法院(2019)最高法民申3553号案例将《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019修订）第三十四条中的“控股关系”，明确理解为参加同一招标项目投标的一单位为另一单位的控股股东。《中华人民共和国公司法》第二百一十六条第二项规定：“控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。”关于控股、管理关系是“直接”还是“间接”的这一点，相比于《政府采购法实施条例》规定为“存在直接控股、管理关系的不同供应商”，《招标投标法实施条例》没有将控股管理关系限定为“直接”，对“间接”的“控股、管理关系”未予以明确。但是笔者认为，如构成间接的控制、管理关系可以适用投标人存在关联关系的相关规定予以处理。

（二）投标人之间存在管理关系的案例

案例7：广东上地聚生态农业有限公司与中国海洋石油南海西部有限公司信安分公司缔约过失责任纠纷一案二审判决书/广东省湛江市中级人民法院(2019)粤08民终2920号2019.12.17 裁判

法院认为：因参与投标的另两家公司湛江市橘宏建筑装饰工程有限公司和广东橘子网络科技有限公司存在股东包含重叠，公司董事、监事由股东交叉任职的情况，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条第二款“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”、第三款“违反前两款规定的，相关投标均无效”的规定，信安分公司终止该次投标，符合法律规定。

裁判要旨：法院认为投标人存在股东包含重叠，公司董事、监事由股东交叉任职存在控股、管理关系，同时参加涉案项目投标无效。

案例8：田明国、北京泰朗晟工程机械有限公司等确认合同无效纠纷民事申请再审审查民事裁定书/河南省高级人民法院/(2022)豫民申2081号/2022.06.16 裁判

二审法院认为：本院经审查认为，根据田明国、泰朗晟公司的再审申请理由和请求，本案再审审查的主要问题是：原判决认定案涉2013-52号合同因违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条的规定而无效，适用法律是否妥当。

根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，因违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条的规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。本案中，玉都安公司、泰朗晟公司（原名称为北京益霖陆科技发展有限公司）以及案外人洛阳圣凯达国际贸易有限公司同时参与96608部队案涉设备采购项目招投标活动，最终玉都安公司中标并与96608部队签订案涉2013-52号合同。根据二审判决查明的事实，案涉招投标期间，玉都安公司、泰朗晟公司工商信息基本情况如下：1.玉都安公司的股东为王利娟、王新，王利娟为公司执行董事、法定代表人、经理，王新为监事；2.泰朗晟公司的股东为王新、田明国，王新为公司执行董事、法定代表人、经理，田明国为监事。3.王新与王利娟系父女关系，田明国与王利娟系夫妻关系。在2019年2月，玉都安公司的股东变更为田明国，持股100%。据此分析，玉都安公司、泰朗晟公司存在管理关系，二审判决认定其同时参与96608部队案涉设备采购项目招投标违反了法律、行政法规的强制性规定、进而认定案涉合同无效，适用法律并无不当。

裁判要旨：法院以投标人之间股东或管理层有亲属关系认定存在管理关系，同时参加涉案项目投标无效。

案例9：浙江工人日报社、杭州明亚科技有限公司房屋租赁合同纠纷二审民事判决书/浙江省杭州市中级人民法院(2020)浙01民终2317号2020.06.04 裁判

法院认为：案涉招租招投标发生于2015年9月，明亚公司法定代表人虽曾为康仁公司的股东，但2014年5月9日康仁公司的股东已由王艳变更为占中伍，此时虽然王艳仍为康仁公司监事，但仅凭此项事实尚难以认定两公司之间存在单位负责人为同一人，或者存在控股、管理关系，工人日报社以此为由要求根据《中华人民共和国招投标法实施条例》第三十四条的规定认定案涉租赁合同无效的请求，本院难以支持。

裁判要旨：法院认为投标人股东在另外一个投标人担任监事，不能认定两公司存在管理关系。

案例10：盐城海广置业有限公司与南通坤成建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书/江苏省盐城市中级人民法院(2019)苏09民终4555号2019.11.29 裁判

一审法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第三十二条之规定：“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条之规定：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。”本案中海广公司与坤成公司于2014年9月15日签订的《建设工程施工合同》虽系经过招投标程序签订，并经建设行政主管部门进行备案，但是该合同签订时海广公司的法定代表人为朱言成，坤成公司的控制股东为朱言成及其妻子刘燕娟，法定代表人为朱言成的儿子刘锐，朱言成又系坤成公司的实际控制人，故两公司之间存在利害关系，违反了《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关禁止性规定，因此该份备案合同应认定为无效合同。

裁判要旨：法院以投标人之间股东或管理层有亲属关系认定存在管理关系，同时参加涉案项目投标无效。

小结：上述案例中，法院将“股东包含重叠，公司董事、监事由股东交叉任职”“股东或管理层有亲属关系”情形作为认定投标人之间存在管理关系的事实。

（三）投标人之间存在关联关系的案例

国有企业通常在招投标过程中会对参与投标人之间的关联关系甄别，主要通过以下几个方面：

1. 所有权或控制权关系：检查投标人之间是否存在直接或间接的所有权或控制权关系。例如，一个企业是否是另一个企业的子公司或母公司，或者两个企业是否有共同的控股股东。

2. 管理层关系：检查投标人之间是否存在共享管理层的情况。例如，两个企业是否有共同的董事或高级管理人员。

3. 家族关系：检查投标人之间是否存在家族关系。例如，两个企业的主要股东或管理层是否有亲属关系。

4. 重要业务关系：检查投标人之间是否存在重要的业务关系。例如，一个企业是否是另一个企业的主要供应商或客户。

5. 其他关联关系：除了以上几种关系，还需要检查投标人之间是否存在其他可能影响招投标公平性的关联关系。

在甄别过程中，可能需要投标人提供相关的所有权结构、管理层名单、业务关系等信息，以便进行准确的甄别。

那么投标人之间存在“关联关系”是否一定会导致投标无效呢？

案例11：苏州新适达机电设备有限公司与昆山市财政局行政裁决二审行政判决书/江苏省苏州市中级人民法院(2018)苏05行终328号2018.10.11 裁判

法院认为：本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第二十五条第一款规定，政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法处理供应商投诉。昆山市财政局作为县级财政部门，依法具有对采购活动中的供应商投诉事宜进行处理的法定职责。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。本案中，上诉人认为中标单位巨立公司的授权代表张蕾与投标单位舒马克公司授权代表黄君均为巨立公司的正式员工，存在巨立公司的两个员工代表不同品牌投同一个标进行恶意串通围标的情况。本院认为，昆山市巴城镇劳动和社会保障所所作复函的内容与黄君的辞职申请表、昆山市企业职工解除（终止）劳动合同证明（退工备案登记表）、劳动合同书、个人社会保险参保证明所反映的内容一致，即2017年5月25日黄君向巨立公司申请辞职，巨立公司于同年5月26日批准，同年6月5日黄君与舒马克公司签订劳动合同。上诉人认为辞职申请表、劳动合同系后续伪造形成，但并未提交充分有效的证据予以证明，本院不予采纳。根据现有证据，并不能证明在本次政府采购活动中存在恶意串标围标情形，上诉人的投诉依据不足。被上诉人昆山市财政局在接到投诉后，经过调查，在法定期限内作出涉案投诉处理决定并无不当，程序合法。综上，上诉人新适达公司的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。

裁判要旨：法院认为投标人之间存在非“控制、管理关系”的关联关系时，需要进一步实质性审查是否影响招投标公平性来判定投标行为的效力。

案例12：广东苏宁易购销售有限公司、广州市海岸广告有限公司合同纠纷二审民事判决书/广东省广州市中级人民法院(2020)粤01民终12384号2020.07.30 裁判

一审法院认为：本案属于合同纠纷。本案争议的焦点是：一、苏宁公司是否有权不退还海岸公司的保证金？关于焦点一，苏宁公司作为招标人以招标公告的方式向不特定的法人或其他组织发出要约邀请，海岸公司响应苏宁公司的要约邀请，参加投标竞争，向苏宁公司提交投标文件，属于要约行为。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条第二款规定：“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段或者未划分标段的同一招标项目投标。”苏宁公司在招标公告规定：“投标方发生招标过程中恶意竞争，如围标、串标或投标方之间存在关联关系的，包括但不限于两家单位有同一法人或股东或管理层……等行为时，投标保证金不予退还”。海岸公司向苏宁公司提交的《投标致函》中承诺“我司同意按招标文件规定交纳投标保证金，遵守贵单位有关招标的各项规定”，表明海岸公司同意并遵守苏宁公司的招标公告的规定参加投标活动。本案中，海岸公司的法定代表人陈薇是海岸公司的股东，持有海岸公司的10%股权，而参与了本次投标活动的森进公司的股东也是陈薇，陈薇也持有该公司的10%股权，同时担任该公司的监事职位。海岸公司与森进公司同时参加苏宁公司同一招标项目投标，违反了苏宁公司在招标公告中关于“投标方发生招标过程中恶意竞争，如围标、串标或投标方之间存在关联关系的，包括但不限于两家单位有同一法人或股东或管理层……等行为时，投标保证金不予退还”的规定，苏宁公司主张不退还投标保证金，有理，一审法院予以支持。

裁判要旨：法院认为招标公告有权规定投标方不得存在关联关系，否则保证金不予退还的情形；法院认为“陈薇是两个公司的股东”构成关联关系，同时参加涉案项目投标无效。

小结：以上案例可以发现，实践中对投标人之间的关联关系的认定包括但是不限于股东或管理层有亲属关系、管理层关系、重要业务关系，对于关联关系的认定是非常宽泛的，且实质重于形式。在如此宽泛的认定中，法院会着重审查某种关联关系是否影响招投标公平性，进而判定投标行为的效力。

三、存在控股、管理关系的不同单位参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标的常见问题

（一）存在控股、管理关系的投标人是否可以组成联合体的方式参加招标？

案例13：中通钢构股份有限公司、中国公路车辆机械有限公司建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书/山东省聊城市中级人民法院(2021)鲁15民终4448号2021.11.26 裁判

一审法院认为:中国公路公司与中通钢构公司组成联合体，参与了中国交通建设股份有限公司的招标。中通钢构公司抗辩该招标无效，原因是中国公路公司系中国交通建设股份有限公司的全资子公司。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。”法院认为，虽然中国公路公司是中国交通建设股份有限公司的全资子公司，但其系和中通钢构公司组成联合体，以联合体的身份参与了该次招标活动。中通钢构公司仅以联合体的其中一方系招标方的全资子公司为理由抗辩该招标无效、联合体内部协议及补充协议等属无效合同，无事实及法律依据，该抗辩理由不能成立。

二审法院认为：本院认为:关于中通钢构公司与中国公路公司之间签订的协议是否有效的问题。中国公路公司虽系中国交通建设股份有限公司的全资子公司，但其系与中通钢构公司组成联合体的方式参加招标，并不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条中关于投标无效的规定。中通钢构公司与中国公路公司签订《联合体内部协议》，系双方公司的真实意思表示，且双方履行了合同内容，现中通钢构公司又以中国公路公司系招标方的全资子公司为由抗辩合同无效，缺乏法律依据，不应予以支持。

裁判要旨：法院认为存在控股、管理关系的投标人组成联合体的方式参加招标，并不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条中关于投标无效的规定。

（二）招标人依据招标文件规定是否可以对存在管理关系的投标人没收投标保证金？

案例14：莆田市萩芦溪水库建设有限公司、黑龙江省水利水电集团有限公司合同纠纷民事一审民事判决书/福建省莆田市荔城区人民法院(2021)闽0304民初4009号2021.10.02 裁判

查明事实：《启信宝》黑龙江水利水电集团第一工程有限公司的工商信息查询及黑龙江省齐齐哈尔市富裕县市场监督管理局企业基本信息查询单一份，证明：黑龙江省水利水电集团第一工程有限公司由黑龙江省水利水电集团有限公司100%出资，黑龙江省水利水电集团有限公司持有黑龙江水利水电集团第一工程有限公司100%股份，双方存在控股、管理关系。

法院认为：本案争议焦点是萩芦溪水库建设公司是否应退还黑龙江水利水电公司80万元投标保证金。本案中,投标人黑龙江水利水电公司按照招标人萩芦溪水库建设公司要求将保证金80万元汇款至指定人账户,视为接受该招标邀请(即发出要约),萩芦溪水库建设公司向黑龙江水利水电公司出具收据视为对投标要约做出承诺,至此双方的招投标合同成立并生效。《莆田市西音水库工程的招标文件》明确规定：与本招标项目（标段）的其他投标人存在控股、管理关系的，投标保证金将不予退还。因黑龙江水利水电公司与黑龙江省水利水电集团第一工程有限公司存在控股管理关系，属于不予退还投标保证金的约定情形，故萩芦溪水库建设公司向黑龙江水利水电公司发出告知函，以黑龙江水利水电公司和黑龙江水利水电集团第一工程有限公司，存在控股管理关系为由没收了黑龙江水利水电公司的投标保证金80万元，符合招标文件的约定，也没有违反法律法规的效力性强制性规定。虽然九部委《标准施工招标文件》中的投标人须知部分有规定具体情形，其中也规定了“其他”情形，故招标文件中规定“与本招标项目（标段）的其他投标人存在控股、管理关系的，投标保证金将不予退还”并没有与投标人须知正文内容相抵触。现黑龙江水利水电公司请求退还投标保证金不符合招标文件规定，不予支持。萩芦溪水库建设公司抗辩没收保证金符合招标文件规定，有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，为规范招投标市场秩序，优化招投标环境，营造公开、公平、公正的营商环境，制裁围标、串标的不良投标行为，引领招投标市场健康发展，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第三款和《中华人民共和国民法典》第一百三十七条、第四百七十三条、第四百八十四条、第五百零二条、第五百零九条规定，判决如下：驳回黑龙江省水利水电集团有限公司的诉讼请求。

裁判要旨：法院认为依据招标文件，招标人对存在管理关系的投标人没收投标保证金未违反法律法规的效力性规定。

（三）投标无效的招投标文件是否能作为结算依据？

案例15：蒋世标、浙江安吉博瑞置业有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

二审法院认为：《中华人民共和国招标投标法》第三十二条规定，投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。

本案中，三被告虽然以邀请招投标方式最终确定由第三人引拓公司中标，形式上符合招投标的相关程序。但经查，投标单位引拓公司和属于招标单位的博瑞商贸、博瑞大酒店均系博瑞集团控股，同时结合引拓公司确系在招投标前已与蒋世标签订《工程施工承包意向书》，且该意向书关于工程款结算方式等核心内容，与引拓公司和发包人博瑞三公司中标后签订的《建设工程施工合同》及《补充协议》的相关约定基本一致，亦与引拓公司和蒋世标事后签订的《项目经济责任承包合同》相关约定基本相同，故可以认定本案投标人与招标人存在利害关系并可能影响招标的公正性，相关投标无效。

关于发包人博瑞三公司与承包人引拓公司之间的工程款结算数额，争议核心系结算依据。因引拓公司的投标无效，案涉工程并非必须进行招标项目，而引拓公司和发包博瑞三公司人签订的《建设工程施工合同》和《补充协议》系其双方真实意思表示，且《建设工程施工合同》事后进行了备案并据此依约实际履行。故，双方工程款结算应当以《建设工程施工合同》和《补充协议》为依据，而非以认定投标无效的招投标文件。

裁判要旨：法院认为投标无效的招投标文件不能作为结算依据，而按照双方真意签订的合同作为工程款的结算依据。

（四）未参与招投标活动的当事人对投诉答复不服，是否能提起行政诉讼？

案例16：广东天立方建设集团有限公司与大埔县人民政府、大埔县住房和城乡建设局、粤水电建筑安装建设有限公司、大埔县高陂镇中心小学其他（城建）一案行政一审裁定书/广东天立方建设集团有限公司与大埔县人民政府、大埔县住房和城乡建设局、粤水电建筑安装建设有限公司、大埔县高陂镇中心小学其他（城建）一案行政一审裁定书

案件事实：原告广东天立方建设集团有限公司诉称，2019年10月8日，第三人大埔县******学通过招标代理机构发出《高陂实验学校建设工程招标公告》。该招标公告第3.9条对“投标人资格要求明确规定：具有投资参股关系的关联企业，或具有直接管理和被管理关系的母子公司，或同一母公司的子公司或法定代表人为同一人的两个及两个以上法人不得同时对同一项目投标，否则均按废标处理”。该投标公告发出后，原告及第三人粤水电建筑安装建设有限公司和广东省源天工程有限公司等7家企业参与该项目的报名。该项目于2019年11月6日发布中标候选人结果公示，粤水电建筑安装建设有限公司为第一中标候选人。原告对该评标结果有异议，认为中标人粤水电建筑安装建设有限公司不具备《招标公告》第3.9条规定的投标人资格要求。对此，原告向第三人大埔县******学及被告大埔住建局进行投诉，要求确认第三人粤水电建筑安装建设有限公司对该项目的投标按废标处理，其中标无效。被告大埔住建局于2019年11月25日作出《大埔县高陂实验学校建设项目施工招标投标投诉处理决定书》，认为原告的投诉理由不成立，驳回原告的投诉请求，维持原评标结果。原告不服被告大埔住建局的处理决定，向被告大埔县政府申请行政复议，被告大埔县政府于2020年2月9日作出埔府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》，驳回原告的复议申请，维持被告大埔住建局的处理决定。原告认为被告大埔住建局作出的处理决定和被告大埔县政府作出的行政复议决定书都是错误的，应当撤销。理由是第三人粤水电建筑安装建设有限公司与共同参与案涉工程投标的源天公司是“具有投资参股关系的关联企业且属于同一母公司的子公司”，根据《招标投标法实施条例》第三十四条“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”。案涉工程的《招标公告》明确要求同一母公司的两个公司不得同时投标的目的正是为了防止存在控股、管理关系的两个以上单位投标时进行围标、串标。而粤水电建筑安装建设有限公司和源天公司作为广东建工集团的子公司，在投标时有通过沟通、协商进行围标、串标的条件和嫌疑。所以，粤水电建筑安装建设有限公司和源天公司参加同一项目的投标违背法律和《招标公告》的，其投标应属无效。

法院认为：本案的争议焦点是原告的起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”对于利害关系的理解，通常需要考虑以下两个因素：一是应当限于法律上的利害关系。只有公民、法人或者其他组织主张的权利受法律保护的权利或者利益，才可能与被诉行政行为建立利害关系，不能理解为所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上的权利或利益存在受被诉行政行为侵犯的可能性。本案中，原告并未参与涉案工程的招投标活动，原告向被告投诉理由是认为第三人粤水电建筑安装建设有限公司与另一投标人广东省源天工程有限公司是属同一母公司的子公司，第三人粤水电建筑安装建设有限公司与广东省源天工程有限公司存在围标、串标的行为，其中标结果应当确认无效，按废标处理。如果第三人粤水电建筑安装建设有限公司中标结果无效或者按废标处理，原告就有可能重新参加涉案工程的招投标，原告或许就有可能成为中标候选人。对此观点，本院认为，被告作为行政监督主管部门，其对原告投诉举报只需作出相关的处理决定（答复）即可，被告作出该投诉处理决定时无需考虑原告无法确定的利益，也就是说，即使第三人粤水电建筑安装建设有限公司中标结果无效或者按废标处理，涉案工程需重新招标的情况下，原告广东天立方建设集团有限公司也未必就能中标。被告大埔住建局作出的涉案《处理决定》及大埔县政府作出的《复议决定》与原告广东天立方建设集团有限公司并不存在行政法上的利害关系，亦未对原告的合法权益产生实质性的影响，原告广东天立方建设集团有限公司的起诉不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，本案应依法裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告广东天立方建设集团有限公司的起诉。

裁判要旨：法院认为未参与招投标活动的当事人向行政部门投诉，行政部门只需做出答复；当事人不具备行政法上的利害关系，且对其合法权益未产生实质性的影响情况下，不符合法定的起诉条件。