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浅谈我国WTO争端裁决执行制度的缺陷及完善(一)

2018-01-11

作者:中银律师事务所  刘晓红

    WTO争端解决机构被誉为世界贸易组织的一颗明珠,为解决成员方之间的国际贸易争端指明了方向,具有很高的国际地位。WTO争端裁决执行制度作为争端解决机构的最后一道程序,发挥着至关重要的作用,是WTO争端裁决由书面文书过渡到实际履行的过程,标志着争端案件的落实。WTO争端裁决执行制度在最初的时间里,对成员方不积极履行DSB建议或裁决起到了震慑作用,但是随着近些年来WTO争端案件的增多,成员方在执行DSB建议或裁决的过程中积累了丰富的经验,尤其是欧美等发达国家,涉诉案件多,执行的DSB建议或裁决也相应的多,在此过程中,其找到了该执行制度的缺陷,利用该缺陷来拖延案件的执行,甚至达到不执行的程度,大大损害了其他成员方的利益。鉴于此,我国作为最大的发展中国家,一方面应借鉴欧美等发达国家完善的法律制度,充分利用WTO争端裁决执行制度的规定维护我国的正当权益,另一方面也要努力推进谈判的进程,为WTO争端裁决执行制度的修改贡献力量。

一、WTO争端裁决执行制度概述
    (一)WTO争端裁决执行制度的概念
    国际贸易争端裁决的执行规则最早源自《国际贸易组织哈瓦那宪章》(Havana Charter for an International Trade Organization,又称为《哈瓦那宪章》)的《日内瓦草案》(Geneva  Draft),GATT 第23条关于全体缔约国执行建议或裁决的规定就来自《日内瓦草案》第八章。《日内瓦草案》规定导致成员方之间因利益丧失或减损而发生争议的情形有:违反《ITO 宪章》义务的行为;未违反《ITO 宪章》义务的措施;其它情形。在召开的成员国全体大会上,执行理事会可以对以上三种情形作出建议或裁决,全体大会有权对该建议或裁决进行审议,并以通过决议的方式对该建议或裁决予以维持、修改或撤销。对于不履行全体大会或者执行理事会作出的建议或裁决的成员,若给其他成员国造成了严重损害,则全体大会可以授权利益受损害的成员国对实施侵害行为的成员国进行中止应当适用的减让或其他义务。另外,如果经全体成员一致通过,该争议可由执行理事会提交仲裁,但对该仲裁的法律约束力,没有做出具体规定。
    1947年10月30日,在日内瓦举行联合国贸易与就业会议筹备委员会第二次会议并于当天签署了GATT,1948年1月1日起临时适用。根据GATT第23条第2款关于对争端裁决执行的规定可知,该规定在关键之处采用了模糊用语,例如“情况足够严重”和“适当”等词语的使用,使有关缔约方成员在采用中止减让或其他义务时没有具体的操作标准可依。后又经过《1966 年决定》、《1979 年谅解》等规定的完善,使要求对发展中国家的关注,及对争端解决建议和裁决的执行监督方面有了新的进展。随着各缔约方成员要求推进国际争端裁决执行机制修改的呼声不断增高,在1986 年9月召开的乌拉圭回合部长会议上发动了第八轮多边贸易谈判。《乌拉圭回合部长宣言》对 GATT 关于争端裁决执行的修改提出了两个目标:一是完善规则和程序的内容,二是创建完整的审查监督机制,加强对案件执行的监督。在此次乌拉圭回合的多次谈判后,取得了阶段性成果,形成了《关于争端解决规则和程序的谅解的修订文本草案(1992 年修订的谅解草案)》(Revised  Draft  Text  of  the Understanding  on  Rules  and  Procedures  Governing  the  Settlement  of  Disputes(Revised  1992  Draft Understanding),简称《1992 年修订的谅解草案》),为DSU 的形成奠定了基础。
    1995年世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)成立,自此有了专门解决国际争端的机构,即WTO争端解决机构(Dispute Settlement Body, DSB),该机构内设有专家组及上诉机构,负责处理WTO成员方提交的国际争端案件,并依据《关于争端解决规则和程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU)的规定提出建议或作出裁决,WTO争端裁决的执行制度从此迈入了新的篇章。
    综上所述,WTO争端裁决执行制度有着自身的历史渊源,经历了一个从无到有并不断发展的历史过程。WTO争端裁决执行制度是指为了履行DSB建议和裁决而进行的,涉及争端双方、专家组及上诉机构、以及可能的其他WTO成员方等法律关系主体,涉及的法律规则主要有《关于争端解决规则和程序的谅解》(DSU)的第21条和第22条。DSB建议和裁决的执行理论上不同于当事国民事诉讼法中规定的执行,它所涉及的执行活动大都不具有强制性,主要是通过败诉方成员的自动履行来最终实现WTO争端解决机构解决国际争端的目的。
    (二)WTO争端裁决执行制度的内容
    为了保证WTO争端裁决执行制度得以顺利实施,DSU第21条和第22条分别就监督执行程序以及对DSB建议和裁决不履行时的救济措施进行了规定。
    1、监督执行DSB建议或裁决的规定
    (1)向DSB通报执行意向
    当专家组或上诉机构认为一项措施不符合WTO相关协定义务时,则会通过申诉方提交的报告,并作出DSB建议或裁决,建议或裁决被申诉方成员修改或废止该措施,使该措施与WTO相关协定的规定相一致。被申诉方应当在报告通过后30日内的会议上说明其是否愿意履行DSB建议或裁决的内容,如果在此期间内没有安排召开DSB会议,则可以依据该事项要求召开一次会议。
    (2)对DSB建议或裁决的执行期限进行限制
    DSU第21条第1款是对DSB建议或裁决执行期限的原则性规定,即为了维护WTO全体成员国的合法权益,败诉方应当快速履行DSB建议或裁决的内容。DSU第21条第3款是对合理期限的相关规定,即只有当败诉方成员立即执行DSB建议或裁决不能实现时,才允许败诉方请求DSB给予其一段合理的执行期限。确定合理的执行期限的主要方法有:(a)争端一方成员主动提起的期限,且被DSB批准;否则为:(b)在专家组或上诉机构报告通过后45日内,争端双方协商一致确定的期限;否则为:(c) 专家组或上诉机构报告通过后90日内,由仲裁机构确定的期限。该事项提交仲裁后,仲裁员就合理期限的确定会参考专家组或者上诉机构提出的建议,但该期限理论上不应超过DSB建议或裁决作出之日起15个月,实践中可以参考成员方的具体情况延长或缩短该期限。
    (3)对执行异议的审查程序
    DSU第21条第5款是对执行异议程序的相关规定,本款规定若胜诉方认为败诉方没有采取执行DSB建议或裁决的措施,或者败诉方虽然采取了相关措施,但这些措施与相关适用协定的规定不一致,则胜诉方可以将该事项提交仲裁进行裁决,如果可以请到原专家组,则由其进行裁决。专家组应当在争议提交仲裁后90天内作出裁决,若在此期间专家组不能提交仲裁报告,应向DSB书面说明延长的原因,并向DSB预估进行裁决的具体时间。
    (4)对执行情况的持续监督
    在执行DSB建议或裁决的过程中,WTO的其他成员也可对案件的执行过程中出现的问题提出建议。除DSB另有规定外,在败诉方执行DSB建议或裁决6个月后,该案件的执行情况会被列入DSB会议的议程进行讨论,直到该裁决被完全履行。在每次DSB会议召开前的十日内,案件的执行方应向DSB提交一份书面报告,说明其对DSB建议或裁决的具体执行情况。
    2、对DSB建议或裁决不履行时的救济措施
    DSU第22条规定了对DSB建议或裁决不履行时的救济措施,主要有两种:一种是补偿措施;一种是中止减让或其他义务,即报复措施。
    (1)补偿措施的适用
    补偿措施是一种争端当事方自愿选择使用的临时救济措施,该措施的使用应与有关适用协定相一致。当事方可以在合理期限结束前向对方当事方提出补偿谈判,谈判期限为合理期限结束后20日内。DSU第22条第2款中所说的补偿并非一般规定中所指的金钱补偿,更多的是一种贸易减让,即争端当事方就未执行DSB裁决而协商达成的由胜诉方中止某些减让或败诉方提供某些减让的协议。
    (2)中止减让或其他义务的适用
    中止减让或其他义务是DSU规定的一种报复性措施,是争端解决机制的重要组成部分。DSU第22条第2款规定,若争端案件的双方没有在确定的合理期限届满之日起20日内就补偿协议达成一致意见,则胜诉方可以请求DSB授权其对败诉方实施中止减让或其他义务,即报复措施。DSU第22条第2-9款具体规定了报复措施的条件、原则和程序、授权、监督和终止及报复措施范围和水平的仲裁等,具体为:
    ①实施报复措施的条件:
    根据DSU第22条第2款规定,争端案件的胜诉方请求DSB授权实施报复措施的条件为:(a)有关成员方虽然采取了相关措施,但这些措施与相关适用协定的规定不一致;(b)在裁定的合理期限内,有关成员方没能有效地履行DSB建议或裁决;(c)经有关成员方请求,未在合理期限结束20日内达成双方满意的补偿协议。
    ②实施报复措施的原则和程序:
    根据DSU第22条第3款的规定,实施报复措施的原则和程序为:(a)胜诉方应优先寻求在被DSB裁决有违反义务或其他损害的相同部门进行中止减让或其他义务;(b)如胜诉方认为前述措施不可行或无效时,可以请求对该协定项下的其他部门实施报复措施;(c)如胜诉方认为第二种措施仍不可行或无效,并且情况已经达到足够严重,可请求对另一协定项下的部门实施报复措施。
    ③实施报复措施的授权、监督和终止:
    经DSB审查,若胜诉方的请求满足授权报复措施的条件,则在合理期限届满之日起30日内,应授权胜诉方实施报复措施,但经DSB协商后一致拒绝该授权报复请求的除外。授权实施报复措施的范围和水平应当与该成员利益丧失或减损的程度相当。在裁决执行过程中,DSB应继续监督包括争端案件的有关成员方已经进行补偿的或者已经实施报复措施的,或者有关成员方没有使DSB建议或裁决认定的措施符合相关适用协定规定的案件。
    根据DSU第22条第8款的规定,报复措施的授权是临时性的,该授权的终止需满足以下条件:(a)被DSB建议或裁决认定的违法措施已被相关部门取消或废止;(b)争端当事方就另一当事方的利益丧失或减损提出了有效的解决办法;(c)争端当事方就案件的解决方案达成了一致的意见。
    ④授权报复范围和水平的仲裁:
    当胜诉方成员向DSB提交授权实施报复的请求时,如果败诉方对实施报复的范围和水平有异议,或者认为在申请授权报复的过程中胜诉方没有遵循DSU中规定的原则及程序,则败诉方可以将该事项提交争端解决程序进行仲裁。如果仍能请到原专家组,可由其作出裁决,否则仲裁员由总干事进行任命。仲裁应在合理期限届满后60日内作出,,且仲裁期间不中止减让或其他义务。
    仲裁人不审查实施报复措施的性质,只对报复措施的水平是否与该成员利益丧失或减损的程度相同进行审议,仲裁人还可以对该报复措施的实施是否符合相关适用协定规定进行认定。该仲裁为最终决定,有关成员不得再次提起仲裁。
    (三)WTO争端裁决的执行现状
    WTO的争端解决机制自1995年运行以来,受到了好评,对案件审理水平应给与基本的肯定。自成立之日起到2016年3月止, WTO争端解决机构共受理了502起案件。初始专家组散发了201个报告,对专家组报告的上诉率达67%,上诉机构报告发布132个。另外涉及DSU 第21条第3款确定合理期限的仲裁裁决有31个;涉及DSU第21条第5款执行专家组报告的有28个,其中19个被上诉至上诉机构,上诉率为67.86%;19起有关报复水平的仲裁裁决(DSU 22.6款)。截止到目前为止,实际申请报复并获授权的有8次,涉及6个案件。其中,发达国家中,作为世界第一大经济体的美国是运用WTO争端解决机制最频繁的国家,随着发展中国家的崛起,巴西、中国、印度、墨西哥等发展中国家成员在WTO争端解决机制中的表现越来越突出,在国际争端案件中,发展中国家作为起诉方的国际争端案件有219起,其中发展中国家成员诉发达国家成员已达115起,并有不断增长的趋势。自2007年后,涉及中国的WTO案件激增,几乎每9起案件就有一起涉及中国,在WTO争端解决机制中中国已然成为了重要的参与者之一。
    WTO争端解决机制主要包括设立专家组、对报告及仲裁裁决的通过采用“反相一致”原则、补偿和报复措施等内容,相对完善的结构设置,使得各成员方更加倾向于将国际争端提交争端解决机构来解决。纵观WTO 20年的实践,败诉成员对DSB建议或裁决的执行基本上是好的,应予以肯定。然而在WTO实践中,虽然WTO具有严格的执行监管程序,但它本身并不具有执行裁决的实力,WTO争端裁决的执行还是主要依靠败诉方的自觉履行来完成,因此,在WTO争端裁决执行的过程中,该执行制度所存在的缺陷和不足也逐渐暴露了出来。

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